La política del agua en España (I)

Hoy iniciamos un tema muy importante: la política del agua en España. Para lo cual nos basamos en los trabajos realizados por Ramón Tamames y Ramiro Aurín a efectos de su libro Gobernanza y gestión del agua, editado por Profit en 2015. Los lectores de Tribuna podrán repasar aquí, en sucesivas entregas, toda una serie de cuestiones fundamentales relacionadas con el líquido elemento.

Nos pareció que en la entrega I de este documento debía incluirse una referencia histórica sobre la gestión de agua en España, como marco comprensivo de la realidad contemporánea del que seguramente sea el más importante de los servicios públicos.

Recordemos, pues, algunos antecedentes, como el caso del Tribunal de las Aguas (en valenciano, Tribunal de les Aigües), una institución de Justicia, encargada de dirimir, desde el tiempo de los árabes[1] en España, los conflictos derivados del uso y aprovechamiento del agua de riego entre los agricultores de las comunidades de regantes. De las acequias que forman parte de ellas (Quart, Benager i Faitanar, Tormos, Mislata, Mestalla, Favara, Rascanya , Rovella y Chirivella).

En septiembre de 2009 el Tribunal fue designado patrimonio cultural inmaterial de la humanidad, como "testimonio único de una tradición cultural viva: la de la justicia y el gobierno democrático y autogestionario de las aguas por parte de los campesinos andalusíes en el ámbito de las huertas que rodeaban las grandes ciudades de la fachada mediterránea de la península Ibérica"[2].

Sesión del Tribunal de Aguas de Valencia

Todos los jueves (excepto los festivos en que se anticipa al miércoles y aquellos que van desde Navidad a Reyes) se reúne en sesión pública a las doce en punto del mediodía. Y posteriormente se celebra la sesión administrativa en la Casa Vestuario de la plaza de la Virgen de Valencia, para discutir diversos asuntos, principalmente la distribución del agua.

A las doce en punto del mediodía, mientras suenan las campanas del Miguelete, el Tribunal se constituye formalmente en la Puerta de los Apóstoles de la Catedral de Valencia. Es entonces cuando el alguacil, con el permiso del presidente, llama a los denunciados de cada una de las acequias, con la tradicional frase: "Denunciats de la sequía de?!".

El juicio se desarrolla de forma rápida y oral, íntegramente en valenciano. El denunciante, que puede ser el guarda o cualquier afectado, expone el caso ante el Tribunal, y después el denunciado se defiende a sí mismo y responde a las preguntas que se le formulan. A continuación, el Tribunal, con la excepción del síndico de la acequia en cuestión -con lo que se busca garantizar la imparcialidad-, decide la culpabilidad o no del denunciado. Y en caso afirmativo, es el síndico de la acequia quien impone la pena que debe pagar el infractor, de acuerdo con las ordenanzas de la propia comunidad de regantes. Todavía hoy en día la pena se impone en "sueldos", tal y como se hacía en época medieval. Hoy en día se entiende que "un sueldo" es el sueldo diario del guarda de la acequia.

El diputado valenciano Francisco Javier Borrull defendió en 1813 ante las Cortes de Cádiz la vigencia del Tribunal para salvarlo de su desaparición. Su hipótesis es que ya existía un antecedente en época romana, pero su instauración con el funcionamiento actual se produjo durante el califato de Abderramán III y Alhakén II. En concreto, pudo nacer en el año 960.

El agua disponible y sus diferentes usos

Pero abordemos la situación actual del sector del agua en España. Cabe decir que en torno al 15 por 100 de la energía eléctrica que se produce en España es de origen hidráulico. Los embalses españoles tienen una capacidad de almacenamiento de 63.000 hm³    algo más del 50 por 100 del caudal de los ríos, desempeñando un papel importante en la reducción del impacto de sequías e inundaciones.

Para manejar los recursos hídricos de España se han creado administraciones especializadas, los organismos de cuenca, que funcionan desde 1926. En un primer momento, su papel principal era la construcción de infraestructura hidráulica. Su papel ha cambiado en las últimas décadas, y ahora abarca la protección y el uso sostenible del agua, una tendencia de almacenamiento de los que, como veremos, se ha reforzado con embalses españoles la Directiva Marco del Agua (DMA) de la Unión Europea. 

Los organismos de cuenca están adscritos a las confederaciones hidrográficas, que forman parte de la administración del Estado; y que al mismo tiempo son herramientas para la toma de decisiones participativas en los ámbitos de cuenca y local. La autoridad del Estado se ha transferido a las comunidades autónomas en aquellas cuencas que discurren en su totalidad por el territorio de una sola comunidad autónoma.

Pantano del Ebro en Reinosa, Cantabria, la tercera reserva de agua más grande de la cuenca

Las leyes de agua y la gestión de los recursos hídricos

La Ley del Agua de 1866 supuso el primer intento de regulación global de las aguas territoriales españolas, aunque no llegó a entrar en vigor debido el período revolucionario que dio lugar al Sexenio Democrático (1868-1875).

Los principios básicos de la ley de 1866 pasaron en gran parte a la ley de 1879, entre ellos el del dominio público de todas las corrientes naturales, los cauces y riberas de los ríos[3]. La ley de 1879 incluyó el derecho al aprovechamiento privativo del agua vinculado a una concesión administrativa, y lo regulaba todo de una manera muy precisa, tanto el procedimiento y las reglas generales sobre la concesión de aguas públicas como las disposiciones específicas para los distintos aprovechamientos (abastecimiento a poblaciones, riegos y establecimientos industriales). Sin embargo, en 1879 no se incluyeron las aguas subterráneas, que por entonces pertenecían al propietario del terreno donde se alumbraran.

Gestión del agua en España

La ley de 1879 continuó en vigor hasta su modificación por la ley de 1985, y es una de las causas de la actual falta de control administrativo de las fuentes subterráneas[4].

El reglamento de la ley de 1879 no llegó a materializarse y dicho elemento normativo fue sustituido por diversas disposiciones de menor rango que trataban de resolver los numerosos problemas que iban surgiendo en la aplicación de la ley, debido tanto al amplio campo que abarcaba como por su prolongada vigencia; que lo enfrentaba con situaciones para las que sus previsiones ya no eran eficaces.

La novedad normativa más importante del siglo XX en materia de agua fue la creación de las confederaciones hidrográficas en 1926 como máximos órganos de gestión del agua en el ámbito de cuenca[5]. El ingeniero Manuel Lorenzo Pardo inspiró esta política con sus trabajos en el Ebro, y la regularizó el conde de Guadalhorce, ministro de Obras Públicas durante la dictadura de Primo de Rivera.

En un estudio sobre las confederaciones hidrográficas realizado en 2005, William Blomquist refleja que la estructura formal de estas suele darles mucho peso a las agrupaciones de usuarios para riego, y deja en un segundo plano a las demás organizaciones públicas o privadas, que representan los núcleos urbanos o asuntos medioambientales[6]. Por su parte, la oenegé WWF/Adena realizó en 2004 un estudio comparativo de la gestión del agua de distintos países europeos. España aparecía entre los tres peor gestionados[7].

Actualmente, el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico es la autoridad nacional encargada de la gestión de recursos hídricos. El ministerio ejerce esta función a través de la Dirección General del Agua, que es responsable de:

• la elaboración del Plan Hidrológico Nacional, de la normatividad sobre los Planes de Cuenca y de su coordinación con los planes sectoriales;
• el sistema de información de los recursos hídricos;
• la coordinación de los planes de emergencia;
• la inspección y el control de seguridad de las infraestructuras hidráulicas;
• el establecimiento de los criterios para la conservación de los acuíferos; y
• el impulso y fomento de las actividades de depuración y reutilización de las aguas depuradas y, en general, de todas las medidas destinadas a favorecer el ahorro del agua.

El Consejo Nacional del Agua, previsto en la ley de 1985, es el órgano consultivo superior con funciones de planificación hidrológica en España.

Dejamos aquí el tema hasta la próxima entrega, en que reanudaremos este documento sobre política del agua en España. Y como siempre, los lectores de Tribuna podrán conectar el autor de la serie a través del correo electrónico castecien@bitmailer.net.

[1] La instauración del Califato de Córdoba por Abderramán en el año 929 fue muy celebrada por todos los cronistas de la época, por lo que significó para la cultura y el ansia de saberes que acuciaba a la gran ciudad andaluza hispano-arábiga. Entre las muchas muestras del avance que experimentó Córdoba en todos los órdenes cabe señalar la importancia que se le concedió al agua; cuya presencia destacaba en toda la cultura, la economía agraria, la estética de los jardines, las huertas del interior urbano, y las almunias (huertos y otras fincas) en torno a las ciudades. Y, desde luego, en la higiene y la medicina, que tanto impulso innovador y adelanto científico tuvieron en la Córdoba califal. Mario Hernández Sánchez-Barba, 'El agua en el Califato cordobés', La Razón, 5 de enero de 2015.

[2] 'Tribunales de regantes del Mediterráneo español: el Consejo de Hombres Buenos de la Huerta de Murcia y el Tribunal de las Aguas de la Huerta de Valencia', UNESCO Culture Sector.

[3] 'Tribunales de regantes del Mediterráneo español: el Consejo de Hombres Buenos de la Huerta de Murcia y el Tribunal de las Aguas de la Huerta de Valencia', UNESCO Culture Sector.

[4] Dirección General de Obras Hidráulicas y Calidad de las Aguas, Libro Blanco del Agua en España, Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, 2000, pp. 8, 23?28.

[5] Fanlo Loras, Antonio, 'La gestión del agua en España: Experiencias pasadas, retos futuros' (PDF), Universidad de la Rioja, 2001, p. 45.

[6] Blomquist, William (et al.), Institutional and Policy Analysis of River Basin Management: The Guadalquivir River Basin, Spain, World Bank, p. 6.

[7] De Stefano, Lucia (2004). 'Día mundial del agua: España, a la cola de Europa en gestión del agua'. Agencia de Noticias de Información Alternativa, 2005, p. 1.